03 de mayo del 2021

La Ley Antártica y el gobierno del Territorio Chileno Antártico

A pesar de la copiosa normativa chilena antártica (del orden de las 300 regulaciones legales y reglamentarias entre 1843 y el presente), hasta la publicación y entrada en vigor de la Ley Antártica (Ley 21.255-2020), existían solo dos normas domésticas de alcance general. La primera era la Ley 11.846 (1955), de sólo tres breves artículos, y que en lo sustantivo dispone que “corresponderá al Intendente de Magallanes [en el antiguo sistema de provincias entonces existente], dentro de sus atribuciones legales, el conocimiento y resolución de todos los asuntos administrativos referentes a la Antártica Chilena”. A fin de desarrollar lo anterior se dispuso que el Presidente de la República dictara un estatuto especial. Esta es la segunda de aquellas normas, el Decreto Supremo 298 (1956), del Ministerio de Relaciones Exteriores, Estatuto del Territorio Chileno Antártico.

El Estatuto de 1956, en un total de 17 artículos más uno transitorio, trata básicamente de la administración y gobierno interior del Territorio Chileno Antártico. Aborda al respecto una serie de materias, tales como quién asesoraría al Intendente en el ejercicio de sus atribuciones; los procedimientos relativos a las resoluciones que adopte sobre estos temas; quién representará al Intendente en la Antártica; qué atribuciones tendrá tal representante (levantar actas para efectos del Registro Civil o autorizar testamentos, por ejemplo); la constitución de agencias postales; el control de la pesca y caza, el otorgar autorizaciones para ello, así como las sanciones frente a su incumplimiento; la inversión de los recursos obtenidos de los impuestos o multas relacionados a tales actividades extractivas; las concesiones de terrenos en la Antártica; la jurisdicción marítima o aérea en la Antártica, así como la jurisdicción civil, penal y militar; y las funciones de supervigilancia y superior coordinación que corresponden al Ministerio de Relaciones Exteriores en relación a toda la actividad antártica de Chile.

Cuando el año 2011 se iniciaron los trabajos definitivos para elaborar la nueva Ley Antártica, uno de los objetivos tenidos a la vista era, precisamente, actualizar estas disposiciones y armonizarlas con los compromisos internacionales adquiridos a partir de 1959 y consagrados en el Tratado Antártico y las convenciones y normas que lo complementan. Incluso, más que promulgar una “nueva” ley, lo que se propuso en el Anteproyecto del 2013 fue simplemente modificar la Ley 11.846 (1955) de modo que, sin cambiar ni su número ni su año, se le dotara de un contenido moderno y actualizado.

A primera vista, el solo modificar una norma existente sobre materias antárticas puede resultar menos llamativo que promulgar una nueva ley, y con mayor razón si por su contenido ella significaba un hito tan relevante como en este caso. Sin embargo, lo que se buscaba al revalorizar esa norma legal sobre gobierno del Territorio Chileno Antártico de 1955 era reforzar un importante argumento histórico-jurídico y geopolítico sobre la posición chilena en la Antártica. En efecto, al tenor del artículo IV.2 del Tratado Antártico, y al menos mientras dicho tratado esté en vigor, solo los actos anteriores a 1959/1961 tienen la virtualidad de servir de fundamento de derechos soberanos en la Antártica. Por lo mismo, el hecho de que Chile cuente con una ley –“una manifestación de la voluntad soberna”, en palabras del artículo 1º del Código Civil– dictada en 1955 y desarrollada reglamentariamente al año siguiente, que regula en detalle como Chile ejerce el gobierno de su territorio antártico, es algo que posee un gran significado. La solución finalmente adoptada fue distinta a la propuesta el año 2013, como a continuación se explica.

Sin perjuicio de ello, debe tenerse muy presente que el Decreto Supremo 1.747 del Ministerio de Relaciones Exteriores (1940/1955), que delimitó el Territorio Chileno Antártico, junto a la Ley 11.846 (1955) y el Decreto Supremo 298 del Ministerio de Relaciones Exteriores (1956), que disponen sobre su gobierno, constituyen la parte esencial del patrimonio histórico-jurídico antártico chileno, siendo normas que deben ser permanentemente revalorizadas y mantenidas en toda su fuerza jurídica y política.

El Anteproyecto de Ley del 2013 contenía un Título III (artículos 15-20) que se refería con algún grado de detalle al gobierno y administración interior del Territorio Chileno Antártico, actualizando las disposiciones de 1955/1956 y creando una institucionalidad para una adecuada administración de los espacios polares sometidos a la soberanía nacional. Sin embargo, por razones en las que no viene al caso profundizar en este momento, dicho capítulo, así como numerosas otras normas contenidas en el Anteproyecto, no fue en definitiva considerado en el Proyecto de Ley que se ingresó al Congreso en marzo del 2014. Por el contrario, en este se omitió cualquier consideración al gobierno y administración del Territorio Chileno Antártico y, por ende, a las autoridades de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena. Ello fue, de hecho, objeto de múltiples críticas durante la tramitación del proyecto de ley en la Cámara de Diputados (2014-2019).

Cuando a mediados del 2018 el Poder Ejecutivo decidió impulsar tal tramitación y darle un avance más decidido, me correspondió plantear la posibilidad de ingresar una indicación sustitutiva que, entre otros, repusiera las normas de gobierno antártico sobre la base del Anteproyecto del 2013. Sin embargo, en definitiva, sólo hubo apoyo político para hacer modificaciones parciales y acotadas al texto ingresado el 2014. Ellas, que sin embargo fueron sustantivas y mejoraron notablemente el texto en discusión, se materializaron principalmente a través de cuatro indicaciones presentadas por el Presidente de la República, dos en la Cámara y dos en el Senado, además de los aportes de algunos diputados y senadores. Se lograron reponer varios temas de importancia, en un trabajo con diversos ministerios y con los asesores parlamentarios, pero hubo muchas materias que no se modificaron o solo de manera menor.

De hecho, salvo en cuanto reiterar y actualizar en lo referido a los espacios marítimos la delimitación del Territorio Chileno Antártico (artículo 2º), y especificar las competencias del Delegado Presidencial y del Gobierno Regional (Título III, artículos 19 y 20), funciones que en tanto tales autoridades no estén en ejercicio corresponderán al Intendente Regional (artículo tercero transitorio), la Ley Antártica no considera normas sobre gobierno interior de dicho territorio. Si se logró, a última hora, mantener expresamente en vigencia la Ley 11.846 (1955) y el Estatuto del Territorio Chileno Antártico (1956), en todo lo que no contradigan a la actual Ley 21.255 (2020). Aunque aquellas normas estén parcialmente desactualizadas, al menos sí contienen la regulación sobre administración y gobierno de que carece la nueva ley, y por lo mismo la complementan adecuadamente, además de su valor intrínseco al ser una manifestación de la soberanía chilena antártica anterior a 1959/1961.

Las atribuciones del Delegado Presidencial y del Gobierno Regional que contempla la Ley Antártica son una reelaboración específica, y a mayor abundamiento, de las facultades que en términos más amplios le entrega a cada una de estas autoridades la Ley 19.175 (2005, última modificación febrero del 2021), orgánica constitucional sobre Gobierno y Administración Regional. Dada las eventuales superposiciones en sus competencias y la existencia de aspectos que no se sabe bien cómo funcionarán, en razón de las deficiencias en la reciente legislación sobre gobiernos regionales, la Ley Antártica reitera expresamente el mandato de la Ley 18.575, orgánica constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, sobre el deber de actuar coordinadamente con otros órganos de la Administración, propender a la unidad de acción y evitar duplicación o interferencia de funciones. Asimismo, se dispone expresamente que deberán coordinar su acción con el Ministerio de Relaciones Exteriores, y ejercer sus funciones de modo coherente con la Política Antártica Nacional y demás políticas públicas nacionales vigentes.

Entre las atribuciones del Delegado Presidencial Regional de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena en materia antártica, quien actuará bajo las instrucciones del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, se encuentran:

• Velar por el cumplimiento de la normativa nacional e internacional aplicable en la Antártica;
• Difundir las disposiciones y medidas de protección al medioambiente antártico;
• Administrar, según corresponda, los fondos que se destinen a actividades antárticas de gobierno interior;
• Ejecutar y supervisar aquellas tareas que le disponga el Consejo de Política Antártica;
• Facilitar la coordinación entre las autoridades de las bases antárticas chilenas;
• Recibir las denuncias por infracciones a esta ley, a las normas de protección del medioambiente antártico y a la legislación general chilena por hechos acontecidos en la Antártica, sin perjuicio de las atribuciones de las demás autoridades competentes en la materia; y,
• Toda otra facultad que le encomiende la legislación vigente.

Por su parte, las atribuciones del Gobierno Regional de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena en materia antártica son:

• Promover la identidad antártica;
• Decidir la destinación a proyectos específicos a desarrollarse en el Territorio Chileno Antártico, de recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y de los programas de inversión sectorial de asignación regional que contemple anualmente la Ley de Presupuestos;
• Fomentar y velar por la protección, conservación y mejoramiento del medioambiente en el Territorio Chileno Antártico, con sujeción al Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medioambiente, y a las normas legales y reglamentarias que rijan la materia;
• Fomentar el turismo en el Territorio Chileno Antártico, resguardando la protección medioambiental y en conformidad a las normas del Sistema del Tratado Antártico;
• Promover la investigación científica y tecnológica, en concordancia con la Estrategia Nacional de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación para el Desarrollo, y de la Política Nacional de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación, contempladas en los artículos 18 y 20 de la Ley 21.105, respectivamente;
• Financiar y difundir actividades culturales en el Territorio Chileno Antártico y en relación con la Antártica; y,
• Toda otra facultad que le encomiende la legislación vigente.

Si bien los verbos rectores de cada una de estas facultades dan algunas señales al intérprete sobre el ámbito propio de cada una de estas autoridades, es previsible que en su ejecución práctica existan superposiciones. Además, podrían llegar a existir conflictos de competencia con otros organismos, como por ejemplo entre el Gobierno Regional y el Instituto Antártico Chileno (INACH). Es de esperar que ello no ocurra, pero en realidad solo la efectiva aplicación de la ley lo dirá.

También es posible advertir que tales facultades, salvo parcialmente en lo que pudiera ser el facilitar la coordinación entre las autoridades de las bases antárticas chilenas, no se refieren a actuaciones realizadas en la Antártica propiamente tal. Por lo mismo, el que haya permanecido en vigor el Estatuto del Territorio Chileno Antártico (1956) resulta fundamental. Sin embargo, ello obligará a un análisis casuístico que no siempre será sencillo, destinado a determinar con precisión qué partes de él no han sido tácitamente derogadas o requieren ser re-interpretadas conforme a las nuevas normas.

El gobierno y administración del Territorio Chileno Antártico se vincula con otros tres temas que no desarrollaremos aquí pero que es necesario dejar al menos esbozados. El primero de ellos dice relación con la dualidad propia que todo lo antártico posee para Chile, en el sentido de que tales espacios son una parte integrante y esencial del territorio nacional, ejerciéndose a su respecto las facultades soberanas correspondientes, pero, al mismo tiempo, el país ha sido parte de la creación de un régimen de gobernanza internacional al que se somete toda el área al sur de los 60º de latitud sur, y para algunos efectos al sur de la convergencia antártica, a través de los mecanismos contemplados en los instrumentos del Sistema del Tratado Antártico. Esta dualidad nacional/internacional obliga a ejercer el gobierno y administración del Territorio Chileno Antártico con singular sutileza política, ponderación y visión estratégica.

El segundo aspecto vinculado dice relación con que, por una parte, los derechos y garantías constitucionales que la Carta Fundamental chilena asegura a todas las personas poseen plena vigencia en el Territorio Chileno Antártico, pero, por otra, el Estado de Chile se ha comprometido internacionalmente a limitar muchas de aquellas libertades en pro de la protección del medioambiente o de otros objetivos garantizados por el Sistema del Tratado Antártico. Esto debiera dar lugar a una norma constitucional explícita, según he propuesto al menos desde el año 2013 y espero se considere en el nuevo texto constitucional.

Finalmente, la ejecución práctica del gobierno y administración del Territorio Chileno Antártico se vincula con el ejercicio de las facultades de control, fiscalización y sancionatoria, así como del ejercicio jurisdiccional, lo que está tratado en otros títulos de la Ley Antártica y ha sido abordado en anteriores artículos de esta serie.

En conclusión, bajo la égida de la nueva Ley Antártica, el gobierno y administración del Territorio Chileno Antártico se realizará mediante una aplicación combinada de las normas propias de esa ley, de otras leyes de alcance general tal como la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, de la Ley 11.846 (1955), y del Decreto Supremo 298 del Ministerio de Relaciones Exteriores (1956), Estatuto del Territorio Chileno Antártico. Esto obligará a ciertos esfuerzos interpretativos, lo que en realidad ocurre cada vez que se aplica una norma a un caso concreto, pero que en este caso deben además tener en cuenta la singularidad del contexto político-jurídico de la Antártica. Ello no es en absoluto sencillo, e impone la necesidad de que Chile destine a sus mejores juristas, diplomáticos y políticos a atender estas importantes materias.

Fuente rof. Luis Valentín Ferrada Walker, Doctor en Derecho por la Universidad de Chile y académico del Departamento de Derecho Internacional de la Facultad de Derecho de la misma institución.